Pokračování vývozu zbraní do Izraele navzdory varovným oznámením

15. 8. 2024

 
Od loňského roku podaly skupiny občanské společnosti v několika zemích u vnitrostátních soudů žaloby na zastavení prodeje nebo transferů zbraní do Izraele. Vnitrostátní režimy kontroly zbraní ve většině států vyžadují, aby úředníci zablokovali nebo zastavili prodej zbraní, pokud věděli nebo měli vědět o riziku, že tyto zbraně budou použity k porušení válečného práva. V minulosti se takové případy, v nichž soudy často žádají o výklad jak vnitrostátních režimů kontroly zbraní, tak Smlouvy o obchodu se zbraněmi, odvíjely od otázek „oznámení“ nebo „vědomosti“.

Smlouva o obchodu se zbraněmi například vyžaduje posouzení rizik a zakazuje poskytnutí zbraní, pokud by tyto zbraně byly použity ke spáchání „genocidy, zločinů proti lidskosti, porušení Ženevských úmluv, útoků namířených proti civilnímu obyvatelstvu nebo jiných válečných zločinů“. Ve Spojených státech, které nejsou smluvní stranou Smlouvy o obchodu se zbraněmi, vyžaduje vnitrostátní právo před poskytnutím bezpečnostní pomoci posouzení rizik, přičemž se vyhodnocuje pravděpodobnost, že dané zbraně budou použity v souladu s mezinárodním právem, a stanoví se červené hranice, kdy není pomoc povolena. Mnohé smluvní strany Smlouvy o obchodu se zbraněmi začlenily tyto požadavky způsobem, který poskytuje tvůrcům politik, kteří mají za úkol rozhodnout, zda prodat zbraně těm, kteří se dopouštějí jejich zneužívání, značnou volnost. Záplava případů napadajících tyto interní licenční postupy nyní tyto normy podrobí zvýšené kontrole.

Úzký výklad těchto ustanovení by vedl k závěru, že úředníci, kteří rozhodují o udělení licence, musí mít „skutečnou vědomost“ o pravděpodobnosti páchání mezinárodních zločinů. Rozsáhlejší výklad předpokládá, že postačí „konkludentní vědomost“, tedy varovná informace, že k porušování válečného práva zřejmě dochází. Zatímco požadavek skutečné znalosti by vyžadoval přímý důkaz, že úředník o konkrétní situaci věděl, konkludentní znalost zahrnuje také informace, které osoba měla nebo mohla vědět po vynaložení přiměřené úrovně pečlivosti.

Probíhající soudní řízení před Mezinárodním soudním dvorem (ICJ) by mohlo tvořit základ tohoto konkludentního vědomí. Vládní úředníci USA původně odmítli žalobu Jihoafrické republiky podle Úmluvy o genocidě jako „bezpředmětnou“, ale v rozhodnutích o předběžných opatřeních, která vydal MTS 26. ledna, 28. března a 24. května, bylo shledáno, že „práva“ uplatňovaná Jihoafrickou republikou jsou „věrohodná“ - což znamená „podložená možným výkladem norem, jichž se dovolává“ - a byla označena za základ pro tři kola soudních příkazů. Důrazný příkaz soudu z 24. května, který je odpovědí na čtvrtou žádost Jihoafrické republiky o předběžná opatření, učiní pokusy amerických a dalších úředníků popřít nebo bagatelizovat své znalosti méně věrohodnými. Soud dal jasně najevo, že „není přesvědčen o tom, že evakuační úsilí a související opatření, která Izrael potvrzuje, že přijal ke zvýšení bezpečnosti civilistů v pásmu Gazy, a zejména těch, kteří byli nedávno vysídleni z guvernorátu Rafáh, jsou dostatečná ke zmírnění obrovského rizika, kterému je palestinské obyvatelstvo vystaveno v důsledku vojenské ofenzívy v Rafáhu“.

Stejně tak, ačkoli MTS zamítl žádost Nikaraguy o uložení předběžných opatření Německu, je pozoruhodné, že soud rovněž zamítl žádost Německa o vyřazení případu ze svého spisu. To znamená, že případ bude pokračovat, přinejmenším do doby, než vyhodnotí nutnost izraelské účasti, a přestože měl soud možnost tak učinit, nevyřadil tvrzení Nikaraguy, že „Německo svým jednáním v souvislosti se závažným porušováním imperativních norem mezinárodního práva, k němuž dochází na okupovaných palestinských územích (OPT), porušilo mezinárodní právo“. Nikaragua tvrdí, že Německo svou pokračující politickou, finanční a vojenskou podporou Izraele a svým rozhodnutím zastavit financování Agentury OSN pro pomoc a práci s palestinskými uprchlíky na Blízkém východě porušilo své závazky vyplývající z Úmluvy o genocidě, Ženevských úmluv a mezinárodního obyčejového práva.

V souladu s myšlenkovým postupem soudu v těchto rozhodnutích nemohou představitelé třetích států, jako jsou USA, Francie a Spojené království, předstírat neznalost rizik spojených s pokračováním podpory izraelských operací v Gaze.

Americký federální soud již parafrázoval závěr MTS o věrohodnosti ve svém vlastním rozhodnutí ve věci, v níž se tvrdí, že vysocí vládní úředníci USA porušují své povinnosti podle Úmluvy o genocidě, a uvedl, že „nesporné důkazy předložené tomuto soudu odpovídají závěru MTS a naznačují, že současné zacházení izraelské armády s Palestinci v pásmu Gazy může věrohodně představovat genocidu v rozporu s mezinárodním právem“. Ačkoli americký soud tento případ zamítl z jurisdikčních důvodů, „požádal“ výkonnou moc, aby „přezkoumala výsledky své neochvějné podpory vojenského obléhání Palestinců v Gaze“.

Naléhavost, s jakou Nikaragua a Jihoafrická republika podaly žaloby proti Německu, respektive Izraeli u Mezinárodního soudního dvora, by měla vyvolat větší zamyšlení dalších zemí nad požadavky na „znalost“ a náležitou péči zabudovanými do právních režimů upravujících dodávky zbraní do Izraele.

Význam „znalostí“ v kontrole zbrojení

Konkludivní znalost se vztahuje i na situace, kdy jednotlivec přijme ujištění, ale místo aby je zpochybnil, ignoruje skutečnosti svědčící o opaku a dále se nezajímá. V roce 2023 představila Bidenova administrativa revidovanou politiku vývozu konvenčních zbraní, která upravila svůj přístup a snížila „úroveň jistoty, která je nutná k zamítnutí transferu zbraní“, ze „skutečné znalosti na pravděpodobnější než nepravděpodobné zjištění, že zbraně budou použity ke spáchání, usnadnění spáchání nebo zvýšení rizika porušení mezinárodního práva“. Memorandum o národní bezpečnosti z února 2024 dále vyžaduje „věrohodné a spolehlivé písemné záruky“, že příjemci amerických zbraní financovaných z prostředků Kongresu nebo poskytnutých na základě prezidentské pravomoci k čerpání prostředků budou tyto zbraně používat v souladu s platným mezinárodním právem. V praxi by to mělo znamenat, že úředníci administrativy jsou povinni posoudit jednání bezpečnostního partnera s ohledem na mezinárodní právo.

Naproti tomu Spojené království v prosinci 2021 zveřejnilo nový soubor licenčních kritérií pro vývoz zbraní. Někteří pozorovatelé varovali, že nová pravidla jsou volnější a mohou umožnit, aby bylo převedeno více britských zbraní a použito k páchání válečných zločinů. Podle knihovny britské Dolní sněmovny nová kritéria nahradila předchozí formulaci, která jako prahovou hodnotu určovala „riziko, že by položky mohly být použity“, novou formulací, která vyžaduje „jasné riziko, že by položky mohly být použity ke spáchání nebo usnadnění“ vnitřní represe nebo závažného porušení mezinárodního humanitárního práva.

Tyto otázky nejsou pouze teoretické. Mnoho vnitrostátních soudů v současné době posuzuje námitky týkající se jejich režimů kontroly zbraní.

V Nizozemsku již soudní spor přinutil vládu zastavit svou účast na programu výroby stíhaček F-35. Nizozemská vláda se proti tomuto rozhodnutí odvolala, ale transfery do Izraele byly mezitím zastaveny. V Kanadě, Dánsku a Spojeném království probíhají podobné soudní spory. Organizace Human Rights Watch (kde jsem zaměstnána jako ředitelka pro krizové situace), Amnesty International a Oxfam nedávno získaly povolení vstoupit do soudního řízení ve Velké Británii, kde vláda od října 2023 vydala 108 licencí na vývoz zbraní.

V Německu podaly skupiny občanské společnosti žalobu, v níž tvrdí, že „německý vývoz válečných zbraní do Izraele je v rozporu se smlouvou o obchodu se zbraněmi, Ženevskými úmluvami a závazkem zabránit genocidě podle Úmluvy o genocidě - což jsou všechno dohody, které Německo ratifikovalo“. Berlínský správní soud návrh zamítl s tvrzením, že v současné době neprobíhá žádné řízení o povolení nebo licenci na vývoz zbraní a že německá vláda od února žádné transfery nepovolila. Ve Francii pařížský správní soud zamítl žádosti podané tuctem organizací občanské společnosti ve třech samostatných řízeních o pozastavení vývozu francouzských zbraní do Izraele. Soud rozhodl, že vývozní licence nejsou správními akty, ale spíše politickými rozhodnutími spojenými s „vedením mezinárodních vztahů Francie“, a že to tudíž nespadá do pravomoci soudu. Státní rada, nejvyšší francouzský správní soud, toto rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdila.

Ve Španělsku zahájil Audiencia Nacional v reakci na podnět politické opozice předběžné řízení s cílem rozhodnout, zda nákladní loď, která pocházela ze španělského přístavu Cartagena a zakotvila v něm, měla zbraně určené pro Izrael. V návaznosti na tento spor španělský ministr zahraničí oznámil, že Španělsko v rámci své politiky nedovolí, aby v jeho přístavech dočasně kotvily lodě se zbraněmi směřujícími do Izraele.

S poukazem na závazky vyplývající ze Smlouvy o obchodu se zbraněmi a z vnitrostátních režimů udělování licencí na vývoz zbraní organizace Human Rights Watch od konce roku 2023 vyzývá vlády, aby zastavily prodej a dodávky zbraní Izraeli i palestinským ozbrojeným skupinám, protože existuje reálné riziko, že budou použity k závažnému porušování lidských práv. Pokračování v dodávkách zbraní oběma entitám vystavuje vlády i jednotlivé představitele těchto vlád riziku spoluúčasti na porušování mezinárodního humanitárního práva.

Varovný poplach ještě zesílil žalobce Mezinárodního trestního soudu, který veřejně vyjádřil své přesvědčení, že izraelský premiér Benjamin Netanjahu a ministr obrany Yoav Gallant jsou odpovědní za válečné zločiny a zločiny proti lidskosti, mimo jiné za vyhladovění, úmyslné zabíjení, vyhlazování a pronásledování. Nedávná žádost prokurátora Mezinárodního trestního soudu o vydání zatykače na dva nejvyšší izraelské představitele a tři vůdce Hamásu jen dále podtrhuje, do jaké míry budou v budoucnu prověřovány pokusy tvrdit, že izraelská vláda neví o své roli v neutěšené situaci v pásmu Gazy.

Řízení před Mezinárodním soudním dvorem jako varovné oznámení

Po řízeních zahájených Jihoafrickou republikou a Nikaraguou u Mezinárodního soudního dvora, intervencích Kolumbie, Libye, Mexika a Státu Palestina a rozsáhlých ústních jednáních kolem těchto případů v Haagu budou vládní představitelé v dalších zemích při vnitrostátních revizích svých politik a postupů jen obtížně tvrdit, že nevěděli nebo neměli vědět o riziku krutých zločinů a porušování mezinárodního humanitárního práva v Gaze.

Například v lednovém nařízení o předběžných opatřeních ve věci Jihoafrické republiky soud konstatoval, že „přinejmenším některé z činů a opomenutí, kterých se podle tvrzení Jihoafrické republiky dopustil Izrael v Gaze, se zdají být způsobilé spadat pod ustanovení Úmluvy“. Soud v předběžném opatření rovněž obsáhle citoval skutkové okolnosti na místě a konkrétně vzal na vědomí několik prohlášení vysokých izraelských představitelů, včetně tehdejšího ministra energetiky (nyní ministra zahraničních věcí) Israela Katze, ministra obrany Yoava Gallanta a prezidenta Isaaca Herzoga.

Při vydání druhého kola předběžných opatření v jihoafrickém řízení 28. března se soud výslovně vyjádřil k obavám z hladomoru a hladovění a označil vývoj za „mimořádně závažný“ a představující „změnu situace“.

Při přezkumu žádosti Nikaraguy o předběžná opatření týkající se Německa soud 30. dubna zopakoval, že „vojenská operace vedená Izraelem“ má za následek „velký počet mrtvých a zraněných, jakož i masivní ničení domů, násilné vysídlení velké většiny obyvatelstva a rozsáhlé škody na civilní infrastruktuře“.

Soud rovněž poznamenal, že „je i nadále hluboce znepokojen katastrofálními životními podmínkami“ v Gaze, přičemž poukázal na „dlouhodobý a rozsáhlý nedostatek potravin a dalších základních potřeb“. Ve svém samostatném stanovisku k příkazu Nikaragui soudce MTS Dire Tladi uvedl, že samotná existence řízení před MTS - a výslovné připomenutí ze strany soudu státům, zejména Německu, jejich mezinárodních závazků týkajících se transferu zbraní - znamená, že „Německo by v budoucnu stěží mohlo tvrdit, že si nebylo vědomo rizik“.

Když Nikaragua zahájila spor s Německem, použila údajně také verbální nótu neboli memorandum, aby o sporu informovala Spojené království, Kanadu a Nizozemsko. V tiskové zprávě z 1. února nikaragujská vláda oznámila, že v „verbální nótě zaslané těmto vládám“ „písemně oznámila..., že přijme veškerá opatření, která považuje za vhodná v souladu s mezinárodním právem, včetně obrácení se na Mezinárodní soudní dvůr“, a vyzvala tyto vlády, aby „okamžitě zastavily dodávky zbraní, střeliva, technologií a komponentů do Izraele, neboť je pravděpodobné, že mohly být použity k usnadnění nebo spáchání porušení Úmluvy o genocidě“. Tyto verbální nóty mohou rovněž tvořit základ varovného  oznámení.

Mnozí pozorovatelé interpretovali nedávné rozhodnutí soudu o předběžných opatřeních v případě Nikaraguy proti Německu jako úplné vítězství Německa. Německý generální ředitel pro právní záležitosti totiž rozhodnutí „uvítal“ na sociálních sítích. Je však důležité poznamenat, že příkaz - i když soud odmítl uložit předběžná opatření - obsahuje také výslovné varování státům, které se rozhodnou pokračovat v dodávkách zbraní Izraeli. Německo ve svých ústních podáních tvrdilo, že jeho přísný režim kontroly vývozu zajišťuje, že ve skutečnosti žádné „válečné zbraně“ nevyváží. Soud sice toto skutkové tvrzení uvedl jako důvod pro odmítnutí uložení předběžných opatření, ale zdůraznil, že „tyto povinnosti má Německo jako smluvní stát uvedených úmluv při dodávkách zbraní Izraeli“.

Alexander Wentker a Robert Stendel v článku EJIL Talk! uvedli, že příkaz „by mohl viset jako Damoklův meč nad státy poskytujícími vojenskou podporu Izraeli“. Stefan Talmon uvedl, že příkaz v podstatě „upozorňuje Německo, že [MTS] vyhoví [sic] nové žádosti Nikaraguy, pokud [Německo] obnoví vývoz válečných zbraní a dalšího vojenského vybavení do Izraele, které by mohlo být použito ke spáchání nebo usnadnění závažného porušení genocidy nebo Ženevských úmluv“.

Zastavení licencí a blokování dodávek

Některé státy, vlády a společnosti již upravují své chování na základě vnímaných rizik a odpovědnosti podle mezinárodního práva veřejného. Například belgická regionální valonská vláda se ve svém únorovém rozhodnutí pozastavit prodej střelného prachu do Izraele odvolala na Mezinárodní soudní dvůr. Některé vlády, jako například Japonsko, Nový Zéland a Norsko, dlouhodobě uplatňují politiku, která brání prodeji zbraní zemím zapojeným do aktivního konfliktu, jako je Izrael. Vládní představitelé Francie i Austrálie veřejně tvrdí, že do Izraele nevyvážejí žádné „válečné zbraně“, které by mohly být použity v Gaze, ačkoli skupiny občanské společnosti tato tvrzení na základě veřejně dostupných údajů o vývozu a vlastních šetření zpochybnily.

Norský ministr zahraničí otevřeně kritizoval pokračující prodej zbraní a varoval, že „státy vyvážející zbraně do Izraele by měly přehodnotit, zda jsou účinnými partnery v genocidě v pásmu Gazy, či nikoliv“. Vysoký představitel Evropské unie rovněž vyzval státy, aby přehodnotily svou politiku v oblasti kontroly zbraní, a v poznámkách pro tisk v Bruselu uvedl, že „pokud se mezinárodní společenství domnívá, že se jedná o masakr [v Gaze], že je zabíjeno příliš mnoho lidí [izraelskými silami], možná bychom se měli zamyslet nad poskytováním zbraní?“. 
 

Kanada, Itálie a Španělsko veřejně oznámily své rozhodnutí zastavit vydávání nových licencí na vývoz zbraní do Izraele, ačkoli se zdá, že všechny tři země nadále umožňují svým domácím společnostem používat stávající povolení k vývozu zbraní. Kanada však také nadále vysílá smíšené signály a dosud nezveřejnila oficiální vládní prohlášení, v němž by podrobně popsala své rozhodnutí, ani nevydala oficiální oznámení vývozcům zbraní o vojenských dodávkách do Izraele.    
 

Prezident Biden oznámil, že USA zadrží nejméně jednu dodávku 2 000librových bomb, 500librových bomb a dělostřeleckých projektilů do Izraele. Biden rovněž naznačil, že pokud Izrael bude pokračovat v rozsáhlém útoku na Rafáh, USA nebudou pokračovat v dodávkách některých typů zbraní. Ve výrocích pro média Biden spojil tyto zbraně s předchozími útoky Izraelských obranných sil na civilisty v „populačních centrech“ Gazy.
 

Bidenovo přiznání, že výbušné zbraně dodané Spojenými státy byly dříve použity v kampaních proti obydleným oblastem, představuje pro administrativu významný posun a otevírá dveře pro strany sporu, které mohou tvrdit, že úředníci udělující licence k prodeji věděli nebo měli vědět o rizicích. Americká vláda však také oznámila, že bude i nadále přijímat ujištění izraelské vlády a označila je za „důvěryhodné a spolehlivé“. Ministerstvo zahraničí dospělo k závěru, že „je často obtížné provést rychlé a definitivní posouzení nebo určení, zda byly konkrétní americké obranné výrobky nebo služby použity způsobem, který není v souladu s mezinárodním právem. Povaha konfliktu v Gaze a zkrácené období přezkumu v této úvodní zprávě tyto problémy ještě umocňují.“ Toto prohlášení přichází v kontextu množství důkazů od skupin občanské společnosti, včetně výzkumu Amnesty International, který podrobně popisuje úmrtí a zranění civilistů při potvrzeném použití zbraní vyrobených v USA, a podání Oxfamu a Human Rights Watch pro administrativu, které považuje tato ujištění za nevěrohodná.
 

„Znalosti“ a povinnost prevence
 

Oba případy, Jihoafrická republika i Nikaragua, vycházejí částečně z odpovědnosti třetí strany předcházet genocidě, což je závazná povinnost pro 153 států, které jsou stranami Úmluvy o genocidě. Ve svém rozhodnutí o Bosně z roku 2007 MTS stanovil pokyny pro náležitou péči, kterou očekává od států při plnění jejich povinnosti předcházet genocidě, a určil, že tato povinnost vzniká „v okamžiku, kdy se stát dozví nebo by se za normálních okolností měl dozvědět o existenci vážného rizika, že bude spáchána genocida“.

Podání Gambie proti Myanmaru v roce 2019 bylo prvním případem, kdy země bez přímé souvislosti s údajnými zločiny využila svého členství v Úmluvě o genocidě k podání žaloby k MTS. Právní zástupce Gambie tehdy psal o povinnostech Myanmaru neporušovat úmluvu a o „právech erga omnes partes“ - latinsky „vůči všem stranám“ podle úmluvy - Gambie. Sedm dalších zemí (Kanada, Dánsko, Francie, Německo, Nizozemsko, Maledivy a Spojené království) podalo prohlášení o intervenci v případě Gambie, v němž zopakovalo zásadu erga omnes partes. MTS souhlasil s tím, že je příslušný k projednání případu v roce 2022. Na tuto praxi navazuje podání Jihoafrické republiky ve věci proti Izraeli. Jihoafrická republika ve svém podání z prosince 2023 napsala: „Jihoafrická republika si je rovněž velmi dobře vědoma své vlastní povinnosti - jako smluvní stát Úmluvy o genocidě - předcházet genocidě.“

Je zřejmé, že přinejmenším v minulosti soud považoval danou povinnost za povinnost chování, a nikoliv výsledku, v tom smyslu, že stát nemůže mít povinnost, aby se mu za jakýchkoliv okolností podařilo zabránit spáchání genocidy. Povinností smluvních států je spíše použít všechny prostředky, které mají rozumně k dispozici, aby genocidě pokud možno zabránily.

Z tohoto důvodu Jihoafrická republika také usilovala o to, aby předběžná opatření směřovala vůči ní a dalším státům, které jsou stranami Úmluvy o genocidě, ale soud tento krok odmítl. Soud rovněž rozhodl, že „pokud má stát k dispozici prostředky, které mohou mít odstrašující účinek na osoby podezřelé z přípravy genocidy nebo důvodně podezřelé z toho, že skrývají konkrétní úmysl, je povinen těchto prostředků využít, jak to okolnosti dovolují“.

Soudce MTS Georg Nolte ve svém samostatném stanovisku k rozsudku z 24. května posílil své chápání této zásady a zdůraznil, že „vědomí státu o takovém riziku je dostatečné“, aby vznikla povinnost prevence.

Populární diskurz kolem Mezinárodního soudního dvora se často zaměřuje na roli soudu při prosazování právního státu a na předvídatelné problémy s vymahatelností jeho příkazů, zejména kvůli nespolehlivosti politických mechanismů prosazování, jako je Rada bezpečnosti OSN.
 

Mnohem méně se píše o dopadu těchto typů řízení na jednání vnitrostátních soudů, zejména ve třetích státech. Soudní stanoviska mezinárodních soudů však mohou a měla by ovlivňovat rozhodování vnitrostátních soudů, zejména pokud zvažují, do jaké míry místní úředníci „věděli“ o rizicích spojených s transfery zbraní do Izraele.


 Podrobnosti v angličtině ZDE