Summit v Glasgow by přece jen mohl být průlomový

13. 12. 2021 / Jiří Svoboda

Výsledky COP26

Klimatické konference jsou pravidelná oficiální setkání smluvních stran (tj. zástupců zvolených vlád příslušných zemí) Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu. Také jsem se zúčastnil klimatického summitu COP26 v Glasgow, který byl považován za mimořádně důležitý. Od zúčastněných zemí se očekávalo, že připraví ambiciózní klimatické plány, které přinejmenším splní nebo dokonce překročí závazky stanovené v roce 2015 Pařížskou dohodou. Letos se v Glasgow sešlo více než 20 tisíc účastníků včetně stovek významných představitelů zemí a vlád. Nasál jsem tam atmosféru a uvědomil si prostý fakt. The show must go on!

Po dlouhých jednáních zformulovali zástupci zemí text konečné dohody o zmírňování globálních změn klimatu. Mnoho delegátů (zejména z chudých zemí) otevřeně vyjádřilo nad dohodou plnou ústupků zklamání. V zájmu udržení klimatické diplomacie při životě přesto dohodu se skřípěním zubů podpořili. Zde jsou mé poznatky, které jsem si odnesl z týdenní účasti na COP26.

• Hlavních cílů summitu, tj. slibů postupně ukončit výrobu elektřiny z uhlí, naplnit Zelený klimatický fond potřebnými zdroji a použít jej především na adaptační opatření v rozvojových zemích nejvíce postižených změnou klimatu, nebylo dosaženo.

• Výsledek konference COP26 nepřinese nezbytný dramatický zvrat současného trendu globálních emisí skleníkových plynů, zejména oxidu uhličitého (CO₂). Sliby zástupců zúčastněných zemí nenaplnily očekávání a navíc není vůbec jisté, zda voliči dají budoucím vládám mandát k plnění nezávazných slibů současných vlád. Promarnili jsme další dva roky stále drahocennějšího času.

• Formát summitu COP26 a jeho výsledky ukazují na bezmocnost, neúčinnost a pravděpodobně i špatný přístup k dosavadnímu řešení globální změny klimatu, viz graf. Toto zjištění považuji za nejdůležitější výsledek COP26: dlouhodobě uplatňovaný přístup nevede k nezbytnému zmírnění globální změny klimatu, a proto je třeba tento přístup přehodnotit na té nejzákladnější úrovni! Pokud by byl tento nezamýšlený výsledek široce přijat a náležitě reflektován, COP26 by se stala skutečně průlomovým summitem. 

Graf koncentrace CO₂ v atmosféře za posledních 60 let (červená křivka jsou naměřené hodnoty, které vykazují roční oscilace, černá křivka je vyhlazením červené křivky). Zatímco ropná krize v roce 1973 a rozpad socialistického bloku v roce 1989 křivky mírně ovlivnily, krize v roce 2008 nebo současná krize způsobená pandemií COVID-19 neměly žádný pozorovatelný vliv. Graf jasně dokumentuje selhání mechanismů a snah o snížení globálních emisí CO₂, které byly dohodnuty na předchozích klimatických summitech COP1-25.

Proč globální ochrana klimatu zatím selhává

Dosavadní výsledky úmluv mi říkají, že je pošetilé zakládat řešení globální změny klimatu na nejasně definovaných politikách suverénních vlád a jejich nevymahatelných slibech. Vlády v jednotlivých zemích jsou voleny na základě náklonnosti voličů. Je naivní předpokládat, že finančně a organizačně bezprecedentně náročný úkol ochrany globálního klimatu má šanci dostat se na přední místa vládních programů významné většiny zemí v příštích 30-50 letech. Pokud si voliči v několika významných zemích nezvolí vlády podporující současný systém ochrany klimatu, globální úsilí se zhroutí jako domeček z karet. Občané ostatních zemí totiž uvidí nepotrestatelné "černé pasažéry" a nebudou ochotni platit "jízdné" ani za tyto černé pasažéry, ani za sebe. Na takové politické experimenty už není čas.

Parlamentní demokracie je více či méně dobře fungujícím nástrojem vládnutí v rámci jednotlivých zemí. I COP26 jasně ukázal, že každá vláda se snaží chránit především zájmy svých občanů, byť je to i na úkor jiných zemí. Proto se nemohu divit špatným výsledkům summitu. Postavit kolosální globální projekt na tak sypkých základech je podle mého názoru nezodpovědné a myslím, že od počátku odsouzené k zániku.

To však není jediná příčina dosavadních neúspěchů v úsilí o ochranu globálního klimatu. Vlády nedisponují dostatečně účinnými nástroji k dekarbonizaci národních ekonomik. Dotační programy, zákazy a nařízení fungují pouze v omezeném rozsahu nízkoemisních opatření a značně zatěžují rozpočty. Národní systémy obchodování s emisemi (ETS) se týkají pouze velkých průmyslových podniků v některých odvětvích hospodářství a národní uhlíkové daně se týkají pouze vybraných komodit nebo pouze výrobků s nejvyšší uhlíkovou náročností. Výše uvedené nástroje pokrývají jen část dostupných nízkoemisních opatření, často se dublují a jdou proti sobě. Například účinná ochrana klimatu prostřednictvím ocenění uhlíku (ETS a daně) vyžaduje dobře fungující trh, který je však narušován dotačními programy. Zamezení vývozu CO₂ prostřednictvím mechanismu úpravy uhlíkových cel (CBAM) rovněž nepokryje veškerý uhlík. Zavádění nebo rušení dotačních programů, oscilace cen emisních povolenek nebo nejistý výhled výše uhlíkové daně významně přispívají k destabilizaci národního hospodářství. V takto složitém a děravém systému může převládnout snaha vyhnout se placení za uhlík nebo využít systém k nezaslouženému obohacení. To výrazně snižuje účinnost dekarbonizace národních ekonomik. Jakýkoli pokus o zlepšení fungování stávajícího systému způsobí hlavně exponenciální nárůst byrokracie a stane se další živnou půdou pro korupci. Každé jakkoli drahé snížení emisí CO₂ se bude stále více oslavovat, ale jinde se v tichosti vypustí pětkrát více. Co se pravděpodobně stane? Voliči to prohlédnou a zvolí si vlády bez ambicí dekarbonizovat. Navíc bych nepodceňoval vliv fosilní lobby, zejména v době, kdy dojde k nedostatku energie spojenému s eskalací cen.

Uvedené úvahy opravňují položit si zásadní otázku: existuje vůbec principiální slučitelnost mezi parlamentní demokracií a účinnou globální ochranou klimatu?

Naděje na zvrat

Mohlo by se skutečně zdát, že situace je beznadějná a účinné řešení klimatického problému neexistuje. Nezbývá než již zavedené metody využít k aspoň malému zmírnění rozvratu globálního klimatu. Život je odsouzen k tomu, aby se přizpůsobil bezprecedentně rychlé změně globální teploty o 3-5 °C.

Přesto existuje naděje. Odrazovým můstkem k řešení globálního problému může být radikální změna v přístupu k ochraně klimatu. Navrhuji depolitizaci problému změny globálního klimatu. V praxi vidíme, že chod společnosti je do značné míry depolitizován. Pokud ve společnosti vznikne poptávka po nějakém výrobku nebo službě, je poptávka rychle uspokojena prostřednictvím trhu a apolitických subjektů, které se řídí obecnými pravidly stanovenými zákony. Politika většinou vstoupí do hry jen v případech, které nelze dobře vyřešit apolitickými přístupy a obecnými pravidly.

Existuje naléhavá společenská poptávka po účinné ochraně globálního klimatu, avšak stávající politická řešení nefungují. Proto přesuňme tíhu globální dekarbonizace na osvědčený nástroj lidského rozvoje - globální trh. Ten by však musel být regulován účinným pravidlem, které globální společnost navede ke spontánní dekarbonizaci. Oním pravidlem (Svatým Grálem klimatické změny) by mohl být jednotný v čase rostoucí poplatek zatěžující veškerou světovou těžbu fosilního uhlíku.

Jak by to fungovalo

Těžební společnosti budou platit stanovený, v čase rostoucí poplatek úměrný množství uhlíku ve všech vytěžených fosilních palivech. Poplatek za těžbu nezůstane v zemích, kde se těží, ale bude odveden do zřízeného Globálního fondu. Z tohoto fondu budou poplatky dále rozdělovány například způsobem navrženým v dalším textu. Těžební společnosti připočtou uhlíkový poplatek k ceně prodávaných fosilních paliv. Uhlíková stopa všech výrobků a služeb se tím automaticky a přesně promítne do jejich cen. Jakékoli snížení emisí CO₂, například zavedením nové technologie, energeticky úsporného opatření nebo změnou chování kdekoli a kohokoli na světě, bude vždy spravedlivě oceněno (projeví se snížením nákladů). Tímto způsobem bude vyvíjen trvale rostoucí tlak na úplnou dekarbonizaci celé globální společnosti.

Poplatky za tunu vytěženého uhlíku budou pro všechny těžaře stejné. To nenaruší hospodářskou soutěž například mezi producenty ropy, ale relativně zvýhodní paliva s nižším obsahem uhlíku a vyšším obsahem vodíku (např. zemní plyn oproti uhlí). Je důležité, aby ceny uhlíku začínaly na nízké úrovni a v průběhu času rostly podle předem známého závazného střednědobého scénáře. Tím se předejde ekonomickým šokům a všichni účastníci trhu budou moci plánovat svá strategická rozhodnutí. V každém okamžiku budou realizována nejvýhodnější dekarbonizační opatření a ta méně výhodná přijdou na řadu později, až cena uhlíku dostatečně vzroste. Minimální byrokracie zajistí, že bude pokryt veškerý fosilní uhlík a nebude prostor pro podvody. Jedná se o technicky jednoduchou úpravu pravidel globálního trhu (za tunu uhlíku vytěženou v daném roce se bude platit určitý poplatek), na jehož parametrech by se všechny země mohly poměrně snadno dohodnout. Dekarbonizace globální tržní společnosti proběhne spontánně bez nutnosti politických zásahů. Dosažení uhlíkové neutrality přestane být volebním tématem, nýbrž postupně nastávající realitou.

Jak učinit globální dohodu o dekarbonizaci atraktivní pro všechny země

Pro všeobecnou přijatelnost globální dohody bude rozhodující, jak budou poplatky za emise uhlíku odváděné do Globálního fondu rozdělovány zpět jednotlivým zemím. Toto je zásadní změna v přístupu k řešení globálního klimatického rozvratu, protože stávající koncepty uhlíkových poplatků a dividend fungují jen v rámci jednotlivých zemí. Využití Globálního fondu nabízí mnoho výhod a jde o to, aby každá země našla v dohodě alespoň něco atraktivního. Nabízí se možnost rozdělit vybrané poplatky na 4 části a přidělovat je do jednotlivých zemí podle

1. počtu obyvatel (kritérium "na hlavu"),

2. velikosti hrozby pokračující změny klimatu (kritérium "ohrožení"),

3. množství vyprodukovaných emisí (kritérium "emisí") a

4. množství vytěženého fosilního uhlíku (kritérium "těžby").

Kritérium "na hlavu" v kombinaci s nárůstem cen v důsledku uhlíkového poplatku zajistí čistý tok peněz od lidí a zemí s vysokou uhlíkovou stopou k těm s nízkou uhlíkovou stopou. Dekarbonizaci globální společnosti zaplatí především země a lidé, jejichž uhlíková stopa je vysoká. Dosavadní návrhy předpokládají v chudých zemích nižší uhlíkové poplatky než v bohatých zemích. Avšak díky značným příjmům z uhlíkových poplatků (dle našeho návrhu), budou chtít chudé země s nízkou uhlíkovou stopou na obyvatele naopak co nejvyšší uhlíkové poplatky! Kritérium "ohrožení" zajistí významný příspěvek všem zemím ohroženým změnou klimatu a Zelený klimatický fond již nebude potřeba. Kritérium "emisí" zatraktivní dohodu pro země s vysokými emisemi tím, že částečně zkompenzuje náklady na snižování emisí. Je však sporné, zda si tyto země zaslouží nějakou kompenzaci, protože problém změny klimatu z velké části způsobily. Kritérium "těžby" částečně zkompenzuje náklady a ztráty zisků spojené s útlumem těžby fosilních paliv. Opět je otázkou, zda si země, které z těžby fosilních paliv dlouhodobě silně profitují, takovou kompenzaci zaslouží. Stanovení parametrů pro zvýšení globálního poplatku za uhlík stejně jako parametrů kritérií a) až d) (a případně dalších), by mělo být předmětem celosvětového vyjednávacího procesu. V případě, že některá země dohodu odmítne, ostatní země na ni uvalí cla ve výši několikanásobku uhlíkového poplatku, čímž ji donutí dohodu přijmout. Se zeměmi, které od dohody odstoupí, by se zacházelo stejně.

Je si třeba otevřeně přiznat, že dekarbonizace globální společnosti bude nesmírně nákladnou a složitou záležitostí. Pokud zvolíme neefektivní cesty, výrazně se zvýší riziko rezignace na ochranu klimatu s mnohem vážnějšími důsledky. Při vyjednávání dohody o globálním zpoplatnění veškerého vytěženého fosilního uhlíku je třeba toto řešení porovnat s dalšími možnými variantami ochrany klimatu a zvolit nejméně bolestivou cestu.

Nemohu se vyhnout pokusu o odpověď na svou otázku týkající se principiální slučitelnosti parlamentní demokracie a účinné globální ochrany klimatu. Myslím, že slučitelnosti lze dosáhnout, pokud se radikálně změní přístup k řešení globální změny klimatu, například zavedením globálního uhlíkového poplatku, jak je popsáno v tomto textu. Bude-li k přijetí dohody zapotřebí souhlasu například 80 % zemí a ke zrušení dohody stejného počtu zemí, bude opatření velmi stabilní. Stačí jediné iniciační politické rozhodnutí demokraticky zvolených vlád o přenechání ochrany klimatu pravidlu o globálním uhlíkovém poplatku a dividendy, a celý systém by pak fungoval stabilně a efektivně mimo oblast politiky. Tím by se stala ochrana klimatu slučitelnou s parlamentní demokracií stejně jako tomu je v případě mnoha dalších apolitických procesů v globální společnosti fungujících na základě dalších kosenzuálně přijatých globálních pravidel. Pokud by nastaly pádné objektivní důvody pro zrušení dohody, musí to být opět odhlasováno příslušným počtem zemí. Každopádně nehrozí nebezpečí "černých pasažérů" a "dominového efektu", které by mohli vyvolat voliči v několika významných parlamentně-demokratických zemích.

Přinejmenším mezi světovými ekonomy panuje všeobecná shoda, že tržní mechanismy snižování emisí jsou nejúčinnější. Nelze však zapomínat, že tržní mechanismy mohou účinně fungovat jen v dotacemi nedeformovaném tržním prostředí pokrývajícím, nejlépe jednotně, veškerý uhlík. Tomuto stavu jsme dnes velmi vzdáleni bez šance dosáhnout jej intenzifikací současného přístupu. Nadějné je, že se na summitu COP26 aspoň občas ozývaly hlasy volající po zavedení globální ceny uhlíku (např. kanadský premiér Justin Trudeau). Nezbývá, než přestat hrát divadlo na ochranu globálního klimatu a vzít to za správný, jeden společný, začátek.

Autor pracuje jako fyzik v Ústavu fyziky materiálů AV ČR v Brně a dlouhodobě se zabývá mechanismy snižování emisí CO₂ Kontakt: svobj@ipm.cz