Princip oddělení mocí, spravedlnost a monetarismus

17. 12. 2012 / Jiří Beránek

Volná reakce na článek Pavla Nováka "Finanční ústava a soumrak demokracie. Princip brzd a rovnovah: kladivo na pracující nebo na feudály?

Podle Pavla Nováka "prvním velkým institucionálním omezením vlivu občanů na správu věcí veřejných bylo tolik vychvalované rozdělení mocí, nastavení brzd a protivah. Samotné rozdělení mocí na zákonodárnou, výkonnou a soudní ještě není samo o sobě protidemokratické. Forma a geneze těchto institucí však především co se týče moci soudní obvykle nedemokratické jsou..."

Mám za to, že princip brzd a rovnovah nebyl primárně konstruován s cílem ovládat pracující, ale tím se buržoazie spíše vymezovala vůči ještě doznívající vládě feudálních autorit. To je jasně vidět v dějinách USA, kde se vlastně tento ústavní princip (teoreticky formulovaný Montesquiem a dalšími) snad poprvé aplikoval v praxi. Proti pracujícím v té době nebylo nutné tímto způsobem postupovat, protože ti neměli relevantní ekonomickou a tím méně politickou moc. Jinak řečeno, aby byli drženi zkrátka na svých právech, k tomu nebylo zapotřebí principu brzd a rovnovah, ale k tomu stačil omezený rozsah výkonu volebního práva - aktivního i pasivního (majetkový census pro bohaté, nevolili ženy), ale i zúžené pojetí občanství (neměli černoši, indiáni apod.)

Ti, kdo ovládali americké kolonie, se bouřili proti anglické koruně (která byla však již téměř sto let monarchií konstituční), zejména z toho důvodu, že se jim nechtělo odvádět Anglii daně (a nic z toho nemít), tak vyvolali "revoluci za nezávislost". Podle některých amerických historiků by však většina kolonistů -- pokud by o věci mohli hlasovat -- s odtržením od Anglie nesouhlasila. Podobně se předtím buržoazie v Anglii vymezovala vůči moci církve, jak lze např. vyčíst z Dopisu o toleranci Johna Locka z r. 1689. Čili jde o oddělení světské a církevní moci s tím, že uplatňovaná tolerance má čtyři výjimky: neplatí (v dnešním jazyce řečeno) pro extremisty, sektáře, katolíky (ti jsou navíc svázáni se zahraniční mocností) a pro ateisty. (Čili potřebujeme domácí církev jako oporu systému, která se však nebude plést do občanských záležitostí a stát naopak nebude zasahovat do záležitostí církevních.)

Velký filozof doslova napsal: "Tolerance k těm, kdo mají odlišné názory v otázkách náboženství, je natolik v souladu s Evangeliem a rozumem, že je děsivé, jak v tak jasném světle mohou být lidé slepí.... Aby jedni nemohli zakrývat pronásledování a nekřesťanskou krutost tím, že předstírají starost o stát a o dodržování zákonů, a aby druzí nemohli ve jménu náboženství získat oprávnění pro svou nemorálnost a dosáhnout tak beztrestnosti pro své špatné skutky, jedním slovem aby nikdo nemohl nic vnucovat sobě nebo jiným lidem, ať jako věrný poddaný svého panovníka nebo jako upřímný uctívatel Boha, považuji za nanejvýš nutné rozlišovat mezi záležitostmi občanské vlády a záležitostmi náboženskými a vyznačit spravedlivé hranice mezi církví a státem."

Na jiných místech textu vyjmenovává výjimky z tolerance:

1) "Úředník by neměl tolerovat žádná učení neslučitelná s lidskou společností a odporující dobrým mravům, jež jsou pro zachování občanské společnosti nezbytné.... 2) Skrytější zlo, pro stát mnohem nebezpečnější, je, když lidé sobě a členům své sekty připisují nějakou zvláštní výsadu v rozporu s občanským právem a skrývají to krásnými slovy určenými k oklamání druhých.... 3) Církev, jež je ustavena tak, že všichni, kteří do ní vstoupí, přejdou ipso facto do poddanství a služeb jiného panovníka, nemá právo na to, aby ji úředník toleroval. Neboť za takových podmínek by úředník na svém vlastním území a ve svých městech uvolnil místo pro cizí jurisdikci a dovolil občanům, aby se dali jako vojáci naverbovat proti jeho vlastní vládě... 4) Konečně ti, kteří popírají existenci Boha, nemají být tolerováni vůbec. Sliby, úmluvy a přísahy, jimiž je lidská společnost vázána, nejsou pro ateistu závazné a svaté; když odstraníte Boha, třeba jen v myšlenkách, vše se rozpadne. Dále pak člověk, který svým ateismem veškeré náboženství podrývá a ničí, nemůže ve jménu téhož náboženství vznášet nárok, aby sám byl tolerován..."

(John Locke, Dopis o toleranci)

O zbavení se nadvlády papeže nad Anglií se sice již úspěšně pokusil Jindřich VIII. v 16. stol., ale to vedlo samozřejmě k posílení jeho autoritářské vlády, což buržoazii zřejmě také dlouhodobě nevyhovovalo -- jinak by se nedostal k moci Oliver Cromwell, který si zřejmě poněkud doslovně vyložil heslo "ať máme krále hlava nehlava". (Samotná mocensko-politická situace v Anglii 17. stol. se ovšem zdá býti dosti nepřehlednou, protože vedle různých odnoží protestantských církví typu puritánů, do hry vstupovaly i zahraniční zájmy, a to jak kontinentálních mocností, tak i národnostně-náboženské konflikty na Britských ostrovech, zvl. mezi protestantskou Anglií a katolickým Skotskem.)

Pokud jsme u feudálních autorit, tak ty samozřejmě v rámci feudalismu principu brzd a rovnováh nepodléhaly, a některé si tuto formu v podobě vnitřní organizace udržely dodnes. Mám zde na mysli především katolickou církev, která také nad svými členy praktikuje moc exekutivní, legislativní a soudní, jedná se však v tomto případě o dělbu práce, nikoliv o dělbu mocí. Z hlediska způsobu tvorby práva je pak kanonické právo výrazem nikoli kolektivní vůle zákonodárného sboru, nýbrž vůle individuálního zákonodárce. Na rozdíl od světské moci, církev moc řídící, kterou má " z božského ustanovení" může ale také vykonávat pro vnitřní obor svědomí. (Podle kán. 130, CIC 1983, "Moc řídící jako taková se vykonává na vnějším oboru, někdy se však vykonává pouze na vnitřním oboru svědomí, a to tak, že účinky, které svou povahou má na vnějším oboru, se jen tehdy uznávají na vnějším oboru, jestliže tak pro určité případy právo stanoví.")

Lze smířit právo se spravedlností?

Současná (buržoazní) právní teorie ovšem považuje tento koncept (tradiční dělby moci) za překonaný, resp. nedostatečný (podobně jako princip demokracie ztotožňovaný pouze s vládou většiny nebo jako právní stát ztotožňovaný pouze s vládou zákona). Vyzvedává také funkce kontrolní a spíše se kloní k souhře více činitelů, všímá si kolize různých práv, ale také kolize mezi právem a spravedlností (kterou však chápe dosti abstraktně).

Tak např. Aleš Gerloch v Teorii práva (str. 195) vymezuje právní stát "jako stát, ve kterém se uplatňuje legalita, a to i vůči orgánům státu a dalším orgánům veřejné moci (původní formální pojetí právního státu), resp. stát, ve kterém se metoda legality nedílně spojuje s jeho demokratickým charakterem., tj. s ideou suverenity lidu, principem dělby moci a koncepcí nezadatelných lidských práv (soudobé materiální pojetí právního státu)."

Příznačná je v tomto kontextu Radbruchova formule (z článku "Zákonné bezpráví a nadzákonné právo"): "Konflikt mezi spravedlností a právní jistotou lze patrně řešit jen tak, že pozitivní právo, zajišťované předpisy a mocí, má přednost i tehdy, pokud je obsahově nespravedlivé a neúčelné. Pokud však nespravedlnost pozitivního práva dosáhne takovou míru, že pozitivním právem zaručená právní jistota vůči této nespravedlnosti nemá žádnou váhu, musí nespravedlivé právo ustoupit spravedlnosti."

Podobným způsobem lze tedy "vyřešit" i věčný spor mezi koncepcí přirozeného práva a právním pozitivizmem: "Je stát vázán pozitivním nebo přirozeným právem? Přirozené právo je prepozitivním základem pozitivního práva, ale nemá úlohu suprapozitivní (nestojí nad pozitivním právem). Žádný státní orgán se nemůže dovolávat práva přirozeného oproti pozitivnímu. Nelze např. odmítnout aplikovat zákon, který podle názoru soudu odporuje přirozenému právu."(Gerloch, str. 199).

Právní teoretikové tedy připouští, že "dogma" triády mocí bylo prolomeno ve prospěch moci kontrolní, dozorové, bankovní aj. přičemž tyto moci nejsou striktně oddělené. Např. státní zastupitelství je součástí moci výkonné podle čl. 80 Ústavy (zastupuje mj. veřejnou žalobu v trestním řízení). (Necháváme zde stranou i různé státoprávní modely typu parlamentního či prezidentského systému, různých volebních systémů, rigidity či flexibility změn ústavy, federalizace státu či zapojení do systému evropského či mezinárodního práva, užití prvků přímé či zastupitelské demokracie apod.)

Jestliže však Marx a Engels zdůrazňovali třídní povahu státu a práva, kde "právo je vůle vládnoucí třídy povýšená zákon, jejíž obsah je určován materiálními podmínkami života této třídy" a stát je potom "organizovaná forma násilí jedné třídy nad druhou", snaží se část buržoazní právní filozofie (zejména ta část, která neuplatňuje sociologický přístup k právu) o následující:

a) prezentovat právo naopak jako útočiště ovládaných: "právo je zde proto, aby mocní nemohli vše"; což ovšem nevylučuje "boj o právo": "Cílem práva jest pokoj, prostředkem k tomu je boj. Pokud musí být právo přichystáno na útok bezpráví -- a to bude tak dlouho, pokud bude svět světem -- nebude právo bez zápasu.... Právo není pojmem, nýbrž živou silou. Proto má spravedlnost, která v jedné ruce drží vážky, jimiž odvažuje právo, v ruce druhé meč, aby právo uhájila. Meč bez vah jest holé násilí, váhy bez meče jest malomocné právo." (Rudolf von Jhering, Boj o právo). (Což je přece jen něco jiného nežli římská zásada, apelující spíše na osvícenost autokrata: Komu je mnoho dovoleno, má si dovolovat nejméně. Poněkud neutrálně vyznívá zásada: Silnější je, když chrání zákon, ne člověk.)

b) právo pojímá (zvláště vlivem právního pozitivizmu) jako oblast, kde uvažovat o morálce je zavádějící, neboť se zkrátka jedná o systém reálně existujících právních norem, kde jde především o jejich logickou souvztažnost; což lze teoreticky podpořit Humovou tezí: normativní závěr nelze logicky odvodit pouze z faktuálních premis; normativní otázky jsou tedy autonomní "legislativou bez zákonodárce". Etické otázky jsou otevřené v tom smyslu, že nelze empiricky vytěsnit jejich praktický aspekt (George E. Moore). Nebo také: "Even if there are borderlines, there must first be lines."

c) právo považuje za minimum morálky: což implikuje, že dodržováním zákona (v rámci zachování právního státu) je člověk alespoň elementárně morální, a na druhé straně vytváří prostor pro nejrůznější nadstavbové etiky: etiku stolování, podnikání, lékařskou etiku, novinářkou etiku, morální kodexy skautů, pionýrů, Věcí veřejných, Rychlých šípů, mušketýrů, Proaltistů, adventistů, pravdoláskařů, Janečků, etc.

d) říká, že právo samo má vnitřní morálku: jen pokud by jí nemělo, nemusí občané právo dodržovat. Jaké jsou znaky vnitřní morálky práva? Podle L.L. Fullera (Morálka práva) zákon musí být 1) všeobecný (nikoli vytvořený ad hoc), 2) zveřejněný, 3) prospektivní (nikoli retroaktivní), 4) srozumitelný, 5) důsledný, 6) schopný přizpůsobení; 7) stabilní (bez nevhodných změn); 8) používaný při správě společnosti;

e) všímá si procesních stránek spravedlnosti. Snad stěží překonatelný je v tomto směru systém, který vypracoval John Rawls ve spise Teorie spravedlnosti.

Spravedlnost pod závojem nevědomosti

Rawls svoji knihu rozčlenil do 3 částí (Teorie -. Instituce -- Cíle) a 9 kapitol. Hlavní koncepce autora "spravedlnosti jako slušnosti" navazuje na koncepci společenské smlouvy, jak ji zastávali Locke, Rousseau a Kant, a pozvedává ji na vyšší stupeň abstrakce. Zároveň se vymezuje vůči koncepcím alternativním, zvláště pak vůči utilitarismu v podobě klasické (s představiteli Hume, Adam Smith, Bentham, Mill) i jiné (Sidgwick).

Principy spravedlnosti jsou prvotně formulovány takto: První: Každá osoba má mít stejné právo na co nejširší systém základních svobod, které jsou slučitelné s obdobnými svobodami pro jiné lidi. Druhý: Sociální a ekonomické nerovnosti mají být upraveny tak, aby a) se u obou dalo rozumně očekávat, že budou k prospěchu kohokoliv, a b) byly spjaty s pozicemi a úřady přístupnými pro všechny. Tyto principy mají být lexikálně uspořádány tak, aby první předcházel druhému.

O povaze původního stavu vypovídá Rawls následující: "Myšlenka původního stavu má vést k slušné proceduře tak, aby každý princip, s nímž byl vysloven souhlas, byl spravedlivý. Pojem čisté procedurální spravedlnosti má pak sloužit za základ teorie. Musíme nějak eliminovat účinky specifických nahodilostí, které přivádějí lidi do nerovnoprávných situací a svádějí je k tomu, aby ve svůj prospěch využívali společenské a přírodní okolnosti. Předpokládám proto, že se smluvní strany nacházejí za jakýmsi závojem nevědomosti. Nevědí, jak různé alternativy mohou ovlivnit jejich specifické postavení, a jsou proto nuceni vyhodnocovat jednotlivé principy pouze na základě obecných hledisek."

Principy spravedlnosti pak Rawls dále aplikuje na společenské instituce v kontextu spravedlivého uspořádání společnosti. Myslím, že rozumím důvodům, pro něž může někdo považovat Johna Rawlse za těžko zařaditelného autora. Jeho koncepce totiž neodpovídá jasně na otázku, nakolik společnost ve které žijeme (resp. společnost, ve které žil autor) odpovídá principům spravedlnosti, jež tak sofistikovaně ve své knize popsal.

Jinak řečeno, člověk obhajující společenský status quo může ztotožnit Rawlsův popis spravedlnosti v "takřka dokonalé společnosti" s reálně existující společností - k čemuž jeho koncepce vědomě vybízí např. tím, že má být filozofickou koncepcí konstituční demokracie (amerického, tedy kapitalistického střihu). A na druhé straně -- člověk, který je k současnému kapitalistickému společenskému zřízení v opozici (včetně té radikální) může za bernou minci vzít postulát autora, který chce pohlížet na společnost z pozice sub specie aeternitatis, tj. pohlížet na situaci člověka nejenom ze všech společenských, ale také ze všech temporálních hledisek. Navíc i sám explicitně uvádí, že jeho koncepce spravedlnosti stojí nad kapitalismem i socialismem, a může vlastně fungovat v obou systémech, resp. jde o otevřenou otázku.

Rovněž je v tomto ohledu zajímavé, že se autor nevymezuje vůči např. marxistickému pojetí spravedlnosti (což by odpovídalo logice kontextu studené války, za níž kniha vznikla), ale vymezuje se jako liberál vůči utilitarizmu, přičemž nebudeme snad daleko od pravdy s předpokladem, že pozice utilitarizmu bude blízká politickému neokonzervatizmu Reaganovy a Bushovy (otce a syna) éry.

Rawls tedy dle mého soudu kolísá mezi abstrakcí v rovině původního stavu, kde si kontrahenti volí prioritu svobody konfekčně vybaveni hávem nevědomosti a mezi reálným odrazem skutečných společenských poměrů v rovině "tady a teď". (Které kdyby zcela pominul, tak nemá vlastně o čem psát.) Trochu to připomíná Marťanskou kroniku Raye Bradburyho, která spíše nežli proklamovanou kronikou zelených mužíčků z Marsu, je spíše sublimovanou vzpomínkou na bílou kolonizaci amerického Západu.

Soudcokracie vs. soudci z lidu

Co se týče demokratické kontroly nad soudní mocí, to, že soudní moc není na politice nezávislá je zřejmé. Pavel Novák vlastně kritizuje to, že je závislá na kabinetní politice s nízkou mírou legitimity. To je do značné míry pravda, ale je otázkou, jak tento stav změnit. (A jinou otázkou je, zda by případná změna byla nutně změnou k lepšímu.) Zde totiž nepůsobí uzavřenost ve smyslu pouze sociálně třídním, ale také odborně profesním (což se někdy překrývá, ale ne vždy). Tak např. i občanský soudní řád v ČR umožňuje zastupování v civilním řízení neprávníkem (podle § 27, odst. 1 o.s.ř "Účastník se může dát zastoupit také kteroukoliv fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Tento zástupce může jednat jedině osobně."), ale zároveň tuto možnost limituje (dle § 27, odst. 2 "Soud rozhodne, že zastoupení podle odstavce 1 nepřipouští, jestliže zástupce zřejmě není způsobilý k řádnému zastupování, anebo jestliže jako zástupce vystupuje v různých věcech opětovně."), na čemž musí mít jasný zájem advokátní komora.

Dalším faktorem, který by bylo nutné vzít v úvahu v případě většího vlivu občanské veřejnosti na soud, je skutečnost, že v různých typech právní kultury mají soudy odlišné postavení z hlediska normotvorby. Zatímco v evropském právu kontinentálním je soudům svěřena role aplikace a interpretace práva (s výjimkou ústavního soudu, který je ale zákonodárcem pouze negativním: může rušit zákony či jednotlivá ustanovení zákonů, ale nemůže navrhovat nové) a individuální soudní rozhodnutí nejsou tedy pramenem práva (také nejsou většinou publikována), v anglo-americké kultuře se soudy podílejí i na normotvorbě, zvláště v podobě precedenčních rozhodnutí. Čili jde jednak o odlišnou váhu soudů v legislativním procesu, ale také o to, který z těchto systémů je, event. by ještě mohl být otevřenější občanskému vlivu.

Film Dvanáct rozhněvaných mužů je podařeným rozborem "soudců z lidu" hlasujících o konkrétním případu, který se na začátku jeví zcela jasným: obžalovaný je vinen a nebýt jednoho porotce, který nakonec přesvědčí ostatních jedenáct o nevině obžalovaného, původní výrok poroty by zněl zcela opačně. Je známou premisou, že pravda se nedá odhlasovat, což platí na vládě, v parlamentu i jinde, ale co je to vlastně pravda v soudním procesu? Nezní to slovo zde poněkud nepatřičné? A potřebuje vůbec spravedlnost znát pravdu?

Myslím, že poměrně jasno měl v této otázce Franz Kafka (promovaný právník), když v příznačném románu Proces se zamýšlí nad perspektivou Josefa K. jako obžalovaného: "Stává se, že lidé, s nimiž je veden proces, aniž by znali důvod své obžaloby (ten neznají vlastně ani jejich advokáti, soudci či soudní zřízenci) mají v zásadě tři možnosti osvobození: a) skutečné zproštění viny, b) zdánlivé zproštění viny, c) odklad. Ale jak říká soudní znalec, malíř Titorelli: "nevím o žádném skutečném zproštění viny". Zatímco "zdánlivé zproštění viny vyžaduje soustředěné dočasné úsilí, odklad mnohem menší, ale trvalé...Oběma metodám je společné to, že zabraňují, aby byl obžalovaný odsouzen", ale jak pochopil Josef K., "zabraňují však také, aby byl skutečně zproštěn viny."

Myslí advokáti jinak nežli soudci?

Akademická právní teorie (což výjimečně není nadávka) nás poučí o tom, kdo a v jakém řízení (trestním, civilním, správním) co dokazuje, zda podle zásady objektivní (materiální) pravdy či podle zásady formální pravdy, zda podle zásady volného či formálního hodnocení důkazů, zda lze použít právních domněnek a fikcí, co se naopak nedokazuje (právní předpisy publikované ve Sbírce zákonů a tzv. notoriety), na kom je důkazní břemeno a kdo je "pánem sporu", kdy soud vyhoví žalobě aniž by vůbec zjišťoval skutkovou podstatu věci (kontumační rozsudek to jistí) apod. Již poněkud méně jsou popisovány mechanismy "aktu aplikace práva", podle nichž reálně soudci rozhodují.

Tomáš Sobek v knize Nemorální právo, když referuje o právním intuicionismu, jinak také "hunch theory" cituje soudce Josepha Hutchesona: "Když je případ těžký nebo zamotaný proberu všechny materiály, které mám k dispozici, náležitě o nich přemýšlím, nechám rozehrát svoji imaginaci, rozebírám příčinu, čekám na pocit, tušeni (the hunch), intuitivní záblesk porozumění, který zažehne jiskru, spojující otázku a rozhodnutí, tím se prosvětlí cesta v místě, které je pro soudce nejtemnější."

Jiný stoupenec téhož směru Jerome Frank podle Sobka říká, že u advokátů "je jasná dominance závěru argumentu nad jeho premisami. Východisko je, že advokát potřebuje takový závěr argumentace, který vyhovuje jeho klientovi. K tomuto závěru potom zpětně domýšlí vhodné kombinace faktuálních a normativních premis, u kterých pak zvažuje, jestli budou akceptovatelné pro soudce. Ale jak uvažuje samotný soudce? ...Podle teorie soudce začíná s nějakým právním pravidlem nebo principem jako svojí premisou, tuto premisu pak aplikuje na fakty, a tím dospívá ke svému závěru. Soudce je ale lidská bytost. Lidské bytosti ve svých normálních myšlenkových procesech, směřujících k rozhodnutí (kromě omezeného počtu jednoduchých příkladů), nepoužívají sylogistické usuzování. A proto je rozumné předpokládat, že soudce nebude používat umělé formy usuzování jenom proto, že si oblékl talár. Je nepochybné, soudcovská rozhodnutí, stejně jako jiná rozhodnutí pracují zpětně na základě předběžných rozhodnutí."

Jinak řečeno se zde dotýkáme otázky, do jaké míry je soudce skutečně myšlenkově (nejen ekonomicky) nezávislý ve svém rozhodování, jakou kognitivní podobu má jeho usuzování, a zda je myšlenková nezávislost v absolutním měřítku vlastně možná (resp. i záhodná). Občanský prvek u soudu je samozřejmě možný a také se praktikuje, ale sám o sobě tento princip spravedlnost zřejmě nezaručí, protože i tito občané jsou jenom lidé. Sociální kontrola je totiž dnes dosti sofistikovaná a lidé, kteří přijali principy vládnoucího systému za své, budou tyto principy do značné míry obhajovat i tehdy, když jim to osobně nic (zásadního) nepřinese. Navíc si ani nemusejí uvědomovat, čí zájmy jejich ideologie reprezentuje, a že je to vůbec nějaká ideologie. Řečeno s Ondřejem Slačálkem, "lid je moudrý, záleží ale na tom, kdo, kdy, jak, a na co přesně se ho zeptá."

O roli selského rozumu v právním diskurzu pochybuje představitel skandinávského právního realizmu A. Wedberg: "Pro nesofistikovaný selský rozum může být šokující připustit, že výrazy seriózního diskurzu právních vědců nejsou o něčem. Nicméně, ve skutečnosti není žádný důvod, proč by všechny výrazy používané v nějakém diskurzu, který je jako celek vysoce věcný, by měly být samy o sobě o něčem."

Pokud však mohu soudit podle  povahy některých vědeckých diskurzů, měl bych pochopení pro výrok J.P. Snowa: "The reason why academic debate is so acrimonious is because the stake is so low."

Monetaristé a čtvrtá moc ve státě

Pavel Novák dále poukazuje na postupné zvyšování významu a samostatnosti centrálních emisních bank. Přičemž "v oněch inkriminovaných sedmdesátých letech ale společně se vzestupem ideologie neoliberalismu a ekonomické školy monetarismu vyvstala potřeba údajné nezávislosti centrálních bank. Jen nezávislé centrální banky totiž nejen podle monetaristů mohou účinně bojovat s metlou kapitalistů, inflací. V zájmu boje s inflací byla značná část správy věcí veřejných vyňata z demokratické kontroly, resp. demokratické řízení a kontrola se v případě centrálních banka staly tak zprostředkovanými a nepřímými, až ztratily veškerý vliv. To dalo vzniknout, vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní ještě zárodku moci čtvrté, kterou můžeme nazývat třeba moc měnová. Tím byla monetární politika, tedy jedna ze dvou zásadních ekonomických politik a transmisních mechanismů, kterými může stát, resp. demokratické instituce ovlivňovat fungování hospodářství, vyňata z demokratického rozhodování a kontroly."

Domnívám se však, že mezi monetaristy bychom našli i koncepty jiné než takové, které by chtěly ausgerechnet posilovat nezávislost centrální banky. Jestliže např. Friedrich Agust von Hayek požadoval zrušení státního monopolu peněz a zavedení volné konkurence v oblasti peněz, tak je to představa spíš jakéhosi "anarchokapitalismu" či katallaxe, spontánního řádu, který vzniká vzájemným přizpůsobováním se individuálních ekonomik na trhu.

Milton Friedman, jako asi nejznámější představitel monetarismu a Chicagské školy, kritizuje v knize Kapitalismus a svoboda (z r. 1962) co se monetární politiky týče především vytvoření Federálního rezervního systému v USA (v r. 1914) a roli, jakou tato instituce sehrála v době hospodářské krize 30. let: "Já sám jsem na základě rozsáhlého studia historických důkazů přesvědčen, že rozdíl mezi hospodářskou stabilitou, který hrubé srovnání ukázalo, je možné ve skutečnosti připsat rozdílu v měnových institucích. Tento důkaz mě přesvědčuje, že alespoň třetinu růstu cen v průběhu první světové války a těsně po ní je možné připsat na vrub založení Federálního rezervního systému, a kdyby byl zachován dřívější bankovní systém, tak by k němu nedošlo; dále mě přesvědčuje, že vážnost každého jednotlivého poklesu v letech 1920-1921, 1929-1933 a 1937-1938 jde přímo na vrub činnosti a nečinnosti úřadů Federálního rezervního systému a v dřívějším bankovním a měnovém uspořádání by nenastaly."

K nezávislému postavení centrální banky pak Friedman podotýká následující: "Každý systém, který poskytuje tolik moci a volnosti v rozhodování několika málo lidem, jejichž chyby -- ať omluvitelné či neomluvitelné -- mohou mít takové dalekosáhlé důsledky, je špatný. Pro ty, kteří věří ve svobodu, je špatný právě z toho důvodu, že několika málo lidem poskytuje obrovskou moc bez jakékoli účinné kontroly politickým orgánem, což je hlavní politický argument proti "nezávislé" centrální bance. Je však špatným systémem i pro ty, kteří staví bezpečnost výše než svobodu. V systému, kde je zodpovědnost rozptýlena, ale kde přesto několik málo lidí má velkou moc, a tudíž důležité politické kroky závisí ve značné míře na náhodné charakteristice osobnosti, tam se nelze chybám vyhnout, ať už jsou omluvitelné či nikoliv. To je hlavní technický argument proti "nezávislé" bance. Abychom parafrázovali Clemenceaua, peníze jsou příliš vážná záležitost, než aby mohly být ponechány centrálním bankéřům."

Friedman navrhuje i postup k vytvoření stabilního měnového systému bez vládního zasahování: "Jediná dosud navržená slibná cesta spočívá ve snaze dosáhnout provádění monetární politiky uzákoňováním pravidel, která budou veřejnosti umožňovat kontrolu prostřednictvím politických úřadů -- místo vlády lidí nastolit vládu zákona. Tato pravidla budou zároveň zabraňovat, aby monetární politika nebyla vystavována každodenním vrtochům politických úřadů."

Zde jsme se tedy zřejmě dostali oklikou od centrální banky k zákonné regulaci měnové politiky, jak ji navrhoval Friedman. Jak ale vidíme, on toto opatření navrhoval jako ekvivalent omezení vládní kontroly centrální banky, nikoliv paralelně s touto mocí. Oproti tomu návrh Nečasovy vlády ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti (tzv. finanční ústavy) se týká výlučně zákonné regulace fiskální politiky.

Friedmanova představa této oblasti byla však analogická jeho představě monetární politiky: "Adekvátní protějšek monetárního pravidla by pro fiskální politiku představovalo pravidlo plánování výdajových programů výlučně v podobě toho, co si společenství přeje podnikat spíše prostřednictvím vlády než soukromě, bez ohledu na problémy každoroční ekonomické stability; pravidlo plánovat daňové sazby tak, aby poskytly dostatečné příjmy k pokrytí plánovaných výdajů v průměru za řadu roků, opět bez ohledu na každoroční změny ekonomické stability; a pravidlo vyhnout se chaotickým změnám ve vládních výdajích nebo daních."

Je otázkou, do jaké míry konkrétní návrh finanční ústavy koresponduje s původní Friedmanovou představou (ať už ji hodnotíme jakkoliv), např. i z toho důvodu, že jsou v návrhu pevně stanovené limity výše veřejného dluhu jako výše dluhu sektoru veřejných institucí vyjádřeném jako procentní podíl na hrubém domácím produktu. Ani politika Nečasovy vlády v daňové oblasti nesvědčí o promyšleném plánování daňových sazeb. Návrh zákona zavazuje vládu k omezení výdajů ve schváleném státním rozpočtu po dosažení určité úrovně zadlužení, k příjmům státního rozpočtu se naopak nijak nevyslovuje.

Zkrátka Finanční ústava připomíná situaci, jako kdyby galerka navrhovala ústavní zákon, že krást se nemá, který by zřizoval Úřad pro potírání krádeží, přičemž možná jednodušší a efektivnější by bylo přestat krást. Navíc vláda rozpočtové odpovědnosti je jistě tak rozpočtově odpovědná, že na to ani zvláštní zákon nepotřebuje.

Americká ústava, centrální banka a politické strany

Ústava Spojených států amerických neobsahuje od svého vzniku dodnes -- na rozdíl od Ústavy České republiky -- žádnou zmínku o národní bance, stejně jako žádnou zmínku o politických stranách.

Z historického hlediska může být zajímavé, že politický spor kolem ustavení národní banky v USA koncem 18. století byl jednak prvním velkým sporem o výklad ústavy a zároveň také sporem, během něhož krystalizovaly dvě hlavní americké politické strany. Tuto situaci popisují George B. Tindall a David E. Shi v Dějinách států USA. V pozadí sporu mezi Alexanderem Hamiltonem, prvním americkým ministrem financí na jedné straně a Jamesem Madisonem (vůdcem protihamiltonovksé opozice v Kongresu) a především Thomasem Jeffersonem (mluvčím opozice ve vládě) na straně druhé, byl i odlišný hospodářský charakter severních a jižních států americké Unie.

Předmětem ústavního sporu se stal hlavně Článek I, odst. 8, který opravňuje Kongres k "vydávání všech zákonů nutných k výkonu výše uvedených pravomocí". Jak uvádějí autoři Dějin států USA: "Tato formulace ponechávala prostor k neshodám a vedla ke sporu mezi Hamiltonem a Jeffersonem. Jefferson poukazoval na Desátý dodatek, který přenechává jednotlivým státům a lidu pravomoci, které nenáleží Kongresu. Banka může být vhodným pomocníkem při vybírání daní a regulaci měny, ale není ve smyslu Článku I, odst. 8 nutná. Hamilton trval na tom, že právo zřídit akciovou společnost patří ke svrchovaným právům každé vlády, ať už to je či není výslovně uvedeno. Prezident přijal Hamiltonovo zdůvodnění a zákon podepsal. Tím, jak řekl Jefferson, otevřel neohraničené mocenské pole, což v následujících letech vedlo k dalšímu rozšiřování pravomocí, které nebyly dány ústavou a které schvaloval Nejvyšší soud."

Zajímavý je v tomto kontextu i popis vzniku politických stran: "V roztržce kvůli Hamiltonovu programu leží zárodky prvních politických stran. Hamilton zosobňoval stranu známou pod názvem federalisté. Madison a Jefferson se ujali vedení těch, kteří si začali říkat republikáni, čímž naznačovali, že skutečným cílem federalistů je monarchie. Strany se rozvíjeli pomalu; přinejmenším pomalu byla uznávána jejich legitimita. Všichni politologové té doby odsuzovali ducha stranictví či frakcionářství. Myšlenka loajální opozice, systému dvou stran jako pozitivního dobra, nebyla ještě zformulována. Strany čili frakce, jak je nazývali kolonisté a Angličané v 18. století, byly skupiny lidí, které usilovaly o přízeň vlády, aby z ní měly co největší osobní prospěch. Páchly korupcí. Jak jednou Jefferson poznamenal: Kdybych se nemohl dostat do nebe jinak než ve straně, raději bych tam nešel."

Česká národní banka vs. vláda

V kontextu české politiky se spor o centrální banku vyjevoval minimálně ve dvou rovinách: a) nakolik je úloha centrální banky úlohou technickou, mimopolitickou; b) zda má centrální banka dělat měnovou politiku sama o své vůli či v koordinaci s vládou.

Takto např. líčil situaci Václav Klaus v knize Václav Klaus Narovinu. Hovory V.K. s Petrem Hájkem nejen o tom, co bylo, je a bude (v r. 2001): "V červnu 1996 centrální banka zvrtla měnovou politiku jiným směrem a v kolizi těchto dvou politik -- vlády a banky -- se odvíjel celý skluz naší ekonomiky, který následoval. Úplně jinou debatou je spor, jestli to centrální banka provedla rozumně, nebo nerozumě a jestli českou ekonomiku to, že jí ČNB chtěla naordinovat recesi, následně posílí nebo neposílí."

Českým specifikem je přitom zřejmě jmenování členů Bankovní rady ČNB prezidentem republiky na jeho návrh.

Naopak Miloš Zeman si z doby svého premiérování pochvaloval, že vedení centrální banky mu do jisté míry vyhovělo ve snižování úrokových sazeb. Navíc očekává, že "centrální banka ztratí svůj význam, jakmile přijmeme euro, protože v tomto případě rozhodující část jejích pravomocí přechází na Evropskou centrální banku jako u všech zemí eurozóny." (Miloš Zeman, Zpověď informovaného optimisty. Rozhovor s Petrem Žantovským). V kontextu Zemanových úvah je pak již logické po jednotné měně přistoupit k jednotné fiskální politice včetně dluhové brzdy a jednotné daňové politice za účelem dosažení stability v eurozóně. (Eurozónu samotnou pak hodnotí jako eurofederalista pozitivně, protože může odolávat spekulantům díky velikosti devizových rezerv.)

Jsou lékařské aj. licence zbytečným monopolem?

Podle Pavla Nováka "tento krok (vládní návrh Finanční ústavy) je jen jedním z mnoha, kterým se tato vláda a obecně pravé i levé, každopádně ale neoliberální vlády posledních dekád po celém světě snaží omezit podíl občanů na rozhodování o společných věcech. Snaží se potlačit demokratické instituce, jako jsou, byť s výhradami, parlamenty a vlády, nemluvě o referendech a plebiscitech, a naopak posílit přímo nevolené či vůbec nevolené, tzv. expertní, nezávislé instituce."

Je i není paradoxní, že proti profesním (a odborovým) monopolům vystupuje (samozřejmě z jiných názorových pozic) také monetarista Milton Friedman. Při svém tažení proti poskytování licencí k vykonávání povolání se specielně zaměřil na udělování lékařských licencí (zřejmě s vědomím toho, že pokud zvítězí v této oblasti, kde jsou licence běžně považovány za samozřejmost, má vyhráno i jinde).

Rada pro lékařské vzdělávání a nemocnice při Americké lékařské společnosti (silné odborové organizaci) vykonává podle Friedmana kontrolu jednak v etapě přijímání studentů na lékařské fakulty a později v případě udělování licencí. Podobně se kontrola uplatňuje v případě praxe v nemocnicích: aby byl lékař připuštěn k výkonu praxe ve "schválené" nemocnici, musí být obvykle schválen svým obvodním lékařským sdružením nebo nemocničním výborem.

Takováto situace má podle něj řadu nevýhod: "udělování licencí snižuje průměrnou kvalitu lékařské praxe omezováním počtu lékařů, krácením celkového počtu hodin, které mají zkušení lékaři k dispozici k vykonávání více než méně důležitých úkolů a snižováním zájmu na provádění výzkumu a vývoje. Snižuje ji rovněž tím, že soukromým jednotlivcům značně ztěžuje inkasování odškodného za zanedbání lékařské povinnosti..."

Řešení podle Friedmana je nasnadě: "Předpokládejme, že každý by mohl vykonávat lékařskou praxi bez omezení, vyjma právní a finanční odpovědnosti za jakoukoliv škodu způsobenou ostatním podvodem či nedbalostí. Domnívám se, že by se lékařství vyvíjelo naprosto jinak."

0
Vytisknout
2141

Diskuse

Obsah vydání | 18. 12. 2012